Den svenska biståndspolitiken håller på att skrivas om, något som i regeringskretsar kallas ”reformagendan”. Förutom en starkare betoning på migrationsfrågor och ökat stöd till Europa och Ukraina har regeringen hittills inte förklarat hur den ska hantera dagens geopolitiska turbulens eller frågan om vilken världsordning som svensk biståndspolitik ska bidra till. Detta är en svaghet eftersom biståndspolitiken inte pågår i ett geopolitiskt vakuum. Vi kan inte heller ha en situation där utrikes-, försvars- och biståndspolitiken drar i olika riktningar. En ny svensk biståndspolitik får inte bli ett geopolitiskt instrument i en global maktkamp utan bör istället bidra till en öppen världsordning.
Forskningen inom internationella relationer skiljer mellan världsordningen som växte fram efter andra världskriget och en ny, mer pluralistisk och komplex världsordning. Den förra baserades på nationellt självbestämmande och på militär, ekonomisk och kulturell dominans av USA och dess allierade. Denna amerikansk-ledda världsordning förstärktes ytterligare efter kalla krigets slut, då den blev både unipolär och mer interventionistisk. Denna så kallade liberala internationella ordning har blivit alltmer kritiserad och även dysfunktionell i takt med oförmågan att hantera spänningar mellan nord-syd och väst-öst. Populismens framväxt har dessutom utmanat denna ordning inifrån väst.
Även om det finns en ökad enighet framförallt i västvärlden efter Putins anfallskrig i Ukraina, så varnar flera bedömare för fördjupade ekonomiska, kulturella och militära konfliktytor, ofta på geopolitisk basis. Vi ser redan oroväckande tendenser till ett nytt bipolärt kallt krig där utrikespolitiken inriktas på att bekämpa inte bara Ryssland utan även ett upplevt hot från Kina och andra länder. EU:s utrikes- och biståndspolitik har redan fått en stark geopolitiskt karaktär. Det är djupt oroväckande. På liknande sätt argumenterar alltfler svenska debattörer för en mer aggressiv hållning mot Putin. Exempelvis anser Martin Kragh att vi behöver mer avskräckning, medan Gunnar Hökmark rentav tycker att Europa borde ge sig in i kriget mot Ryssland.
En av världens mest framträdande forskare på världsordningar och globalt styre, den indisk-kanadensiske professorn Amitav Acharya, pekar på det huvudsakliga alternativet, nämligen en ny framväxande multipolär och komplex — ”multiplex” — världsordning som är präglad av globala maktförskjutningar, en mångfald av både statliga och icke-statliga aktörer som är sammanvävda i en mängd nätverk, institutioner och partnerskap på olika nivåer. Denna pluralism och fragmentering är inte nödvändigtvis av ondo, utan är redan den existerande ordningen i flertalet politikområden. Till skillnad från den gamla, amerikansk-ledda världsordningen rymmer den nya även normer och värderingssystem som inte enbart har sin rot i västerlandet, vilket främjar både legitimiteten och effektiviteten i de globala och regionala institutionerna.
Putins anfallskrig måste givetvis på alla sätt fördömas. Det vore dock förödande om den enighet som nu råder i fördömandet av Ryssland leder till en återgång till en konfliktfylld bipolär världsordning och ett nytt kallt krig där Ryssland och Kina buntas ihop som fiender till den ”fria världen”. Jag lyfter fram fyra centrala frågor som svensk biståndspolitik behöver hantera för att undvika ett kallt krig och istället främja en öppen, ”multiplex” världsordning.
- Maktstruktur: Sverige kan inte blunda för att den geopolitiska maktförskjutningen till öst och syd har förändrat den globala spelplanen. Vi ser redan att försök till att bevara en skev maktfördelning och gamla ojämlikheter möter stort motstånd, vilket underminerar svenskt inflytande såväl som effektiviteten i biståndspolitiken. Det är signifikativt att till och med en av de mest prominenta förespråkarna för den liberala världsordningen, professor John Ikenberry, menar att den bara kan överleva genom att breddas till att integrera Kina och andra nya makter utanför västvärlden.
- Värderingar: Även om svensk biståndspolitik självfallet bör stå upp för vissa värderingar, måste man förstå att kritiken från öst och syd mot den liberala och amerikansk-ledda världsordningen bygger på dess brist på ödmjukhet inför andra normsystem än sitt eget. Motstridiga värderingar kan givetvis försvåra samarbetet med vissa stater, såsom Afghanistan och Mali, men biståndspolitiken behöver undvika blockbildning på grundval av att samarbetspartnern saknar ”rätt” värderingar. En grundläggande komponent i ett fungerande globalt styre och i många fall även biståndspolitiken är att man kan bygga samarbete trots divergerande normer och värderingar.
- Globalt perspektiv: Dagens globala utmaningar och kriser såsom klimat, pandemier, försörjningskris, migration, väpnade konflikter och ett paralyserat handelssystem nödvändiggör globala lösningar. Det vore ett grovt feltänk att tro att dessa utmaningar och kriser kan lösas genom minskat globalt samarbete eller enligt en geopolitisk logik där stater tvingas välja sida mellan två rivaliserande block. Detta innebär på intet sätt att svenska intressen behöver överges. Det vore likaså ett feltänk att tro att ett globalt perspektiv inte går att kombinera med nationella intressen.
- Institutionell pluralism: Agenda 2030 och dagens globala utmaningar och kriser kan inte lösas enbart genom de etablerade internationella och globala organisationer som byggdes upp under efterkrigstiden. Ryssland ordförandeskap i FN:s säkerhetsråd illustrerar att en hel del globala etablerade institutioner blivit ineffektiva eller rentav dysfunktionella. Även om de etablerade internationella organisationerna fortfarande kan behövas så bör den nya biståndspolitiken vara öppen för ett mer flexibelt och pluralistiskt institutionellt landskap som möjliggör förbättrat internationellt samarbete trots ökade geopolitiska spänningar. Framtidens institutioner behöver även i större utsträckning än tidigare inkludera icke-statliga aktörer från näringsliv och civilsamhällen.
Den nya svenska biståndspolitiken bör formuleras så att den främjar en öppen och pluralistisk världsordning, med inkluderande globala institutioner och en mångfald aktörer. Alternativet riskerar att göra vårt bistånd till ett geopolitiskt instrument där ledande stater och institutioner försöker cementera sina maktpositioner snarare än att effektiv bidra till lösningar på globala problem och förbättringen av fattiga människors levnadsvillkor.
Fredrik Söderbaum, professor i freds- och utvecklingsforskning vid Göteborgs universitet
